défice orçamental, dívida e Constituição da República Portuguesa

Apesar da hora adiantada, prometi que daria uma primeira reacção aos argumentos do André Barata para não incluir um limite ao défice orçamental e / ou à dívida pública na Constituição da República Portuguesa.

Vejamos cada um desses argumentos em mais detalhe:

Posto isto, vamos aos argumentos. Identifico pelo menos 8 argumentos contra a constitucionalização dos limites de dívida.

  1. Argumento da externalidade – A “externalidade” aqui não é entendida no sentido que em economia se dá ao termo (efeito sobre outros agentes que não é mediado pelo normal funcionamento do mercado), mas sim ser uma variável sujeita a decisão por parte do agente económico Estado/Governo mas que depende também de factores exógenos.  Ora, este argumento não é tão forte como possa parecer, na medida em que há escolhas em geral a fazer em reacção a variações nos factores exógenos. O limite inscrito na Constituição limita essas escolhas, por definição e objectivo. De certa forma, para tudo, ou quase, o que esteja na Constituição, no campo económico, não é impossível imaginar um factor exógeno que varie e afecte os objectivos constitucionais pretendidos. Não é dito que o défice (estrutural) tem que ser x%  e sim que não pode exceder. É diferente em termos de permitir ou não a gestão macroeconómica (que não é aliás uma actividade “mecânica”, como se tem visto).
  2. Argumento temporal – leva a “uma perspectiva de austeridade perpétua” – este argumento tem a mesma validade do argumento que leva a defender o mérito da inscrição do limite constitucional – pelo facto de evitar um crescimento desmesurado do Estado, liberta recursos e talento necessários para o crescimento económico e para a prosperidade e desenvolvimento da sociedade. Não impedir o crescimento excessivo do Estado levando com esse crescimento ao desenvolvimento de corrupção e de “rent-seeking” (luta para estar sentado à mesa do Orçamento do Estado, em lugar de procurar desenvolver produtos e serviços de utilidade para a sociedade) é que levará à “pobreza eterna”. Estou deliberadamente a ser extremo (demagógico?), mas apenas para ilustrar que não há sustentação empírica clara de uma ou de outra posição, mas a evidência da literatura de análise de experiências de países ao longo do tempo é mais favorável à regularidade de sectores públicos muito elevados terem implicações sobre o nível de vida das populações (em sentido causal, e não apenas de associação estatística). Este tipo de resultados de comparações internacionais sugere vantagem em ter uma limitação orçamental a crescimento do sector público.
  3. Argumento da desorçamentação – Dita a experiência de anos anteriores que está ao alcance, por via de más práticas orçamentais, proceder a desorçamentações em vista de um respeito apenas formal pelo limite. É razoável preferir uma clara orçamentação mesmo que implique a assunção transparente de um maior endividamento aos procedimentos opacos que caracterizam a desorçamentação, mesmo que assim se respeite minimamente a Constituição. A ausência de limite orçamental não evitou a desorçamentação de qualquer forma. Creio ser um problema distinto.
  4. Argumento da inutilidade/irrelevância – Este argumento tem uma natureza diferente dos anteriores – mesmo que se estabeleça o limite, os Governos irão procurar, de modo mais ou menos claro, procurar fugir a esse limite no conteúdo mesmo que na forma o respeitem. A resposta é que qualquer disposição Constitucional tem que ser verificada no seu cumprimento. O facto de haver a tentação de fugir a esse limite deverá ter correspondência no acompanhamento. A aceitar este argumento, da irrelevância, deveríamos também pensar em alterar o seguinte texto que está na Constituição, na segunda parte: “1. Todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover.”  A menos que seja criado um gigantesco sistema de informação e controle sobre as nossas vidas, no que seria um problema de liberdade individual importante, não há forma de verificar como é que cada cidadão cumpre o seu dever de defender e promover a sua saúde; basta aliás ver como se circula nas auto-estradas face ao limite de 120 km/hora. A irrelevância ou inutilidade não precisa sequer das excepções, basta não ser monitorizável, mas como procurei ilustrar, noutros contextos foi considerado que era vantajoso mesmo assim estar a indicação da importância desse comportamento presente na Constituição.
  5. Argumento da degradação da Constituição – Não vejo em que seja diferente de um preceito Constitucional em que se consagra o direito ao emprego, mas em que se rejeita (e bem) que qualquer desempregado seja contratado pelo sector público para evitar desemprego. Nesse sentido a existência de desemprego leva também a uma degradação da Constituição. Qualitativamente, escapa-me a diferença entre as duas situações.
  6. Argumento dos modelos – Não é verdade que um limite constitucional à dívida e / ou défice seja uma escolha por um modelo económico em particular. Primeiro, porque todos os modelos são simplificações para nos ajudar a decidir e agir numa realidade complexa, e nesse sentido a ideia de “modelo único” é mais um argumento de luta política do que um argumento de política económica. Por exemplo, um limite constitucional ao défice estrutural não impede a utilização de despesa pública para estimular a actividade económica, só a impede no caso de o défice estar já “colado” ao limite. Mas se um Governo, um país, quiser usar esse tipo de estímulo quando o problema da sua economia for deficiente procura interna, então deverá conduzir a sua política económica em tempos “normais” por forma a ter folga para usar esse instrumento quando necessário. A existência de um limite não obriga a que se esteja sempre restrito por esse limite. A escolha de um limite mais ou menos apertado é uma discussão sobre a aplicação do princípio de inscrever a limitação orçamental na Constituição, não é o princípio em si. Aceitar o instrumento e definir o seu valor de uso são aspectos distintos (relacionados, e apresentados publicamente conjuntos, mas conceptualmente distintos)
  7. Argumento da descapacitação governativa – Novamente, este argumento é aplicável a todas as disposições constitucionais. Usemos outra disposição como exemplo, artigo 64 da CRP, em que é dito ter-se um “serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito”. Também tem uma descapacitação governativa, ao não permitir excluir cidadãos ou estabelecer preços no momento de consumo idênticos aos custos dos cuidados prestados. Nota: neste caso, estou plenamente de acordo com o artigo 64 no que citei, e é uma área onde defendo que o Governo, qualquer Governo, deve ter que seguir o espírito da Constituição. Mas nem por isso deixa de ser uma “descapacitação governativa” no sentido que lhe foi dado. Aliás, sempre que uma norma restringe a acção dos governantes não poderá ser interpretada como “descapacitação governativa”? só as normas inócuas e irrelevantes não têm essa característica? Onde se situam os limites do conceito?
  8. Argumento da dupla penalização – Não será mais o caso de havendo risco de inconstitucionalidade, se procederá à devida correcção, evitando por essa via a própria sanção internacional que venha a estar prevista?

O argumento do Sérgio, classificado como “argumento histórico”, é interessante mesmo que escrito com teclado belga, e é uma variante do argumento da credibilidade da Constituição como “livro de regras” do funcionamento da sociedade. Naturalmente que se é uma norma que não se respeita, não vale a pena criar. De certa forma, o mesmo problema de credibilidade está de alguma forma na origem da crise actual do euro, se pensarmos que em 2003 foram as próprias França e Alemanha a “flexibilizar” os tratados europeus em favorecimento próprio, dando o sinal para os outros países fazerem o mesmo (e com excesso).

Sendo que há contra-argumentos (uns com maior força, outros com menor força, admito) aos 8 magníficos + 1 (citar uma variante do argumento Paulo Futre fica sempre bem), na verdade a discussão deverá centrar-se, a meu ver, noutro campo, e envolve três passos.

Primeiro, qual o papel da Constituição?

Se é para ser uma espécie de programa de Governo plurianual, então o limite orçamental ao défice (estrutural, ou outra definição) e / ou à dívida têm lá lugar, assim se considere que é conveniente, num prazo pelo menos igual ao que decorre até uma próxima revisão constitucional.

Se a Constituição deve ser um conjunto de princípios gerais, então a versão actual já está demasiado detalhada, pelo que encerrará uma certa contradição inscrever este limite orçamental na Constituição de forma muito taxativa.

Esta é, como se vê, uma questão muito geral, que vai para além deste problema particular.

Segundo passo, exequibilidade, admitindo que faz sentido incluir um limite orçamental de algum tipo, pelas vantagens que apontei aqui, então existe capacidade de redigir uma norma constitucional que seja razoável e permita alcançar os objectivos pretendidos?

Terceiro passo, monitorização e ajustamento, existe capacidade de verificar o cumprimento da norma de forma simples, com custos razoáveis,  e de forma a que as correcções para conformidade com a norma tenham menores custos que simplesmente ignorar a sua existência?

Estes argumentos são de uma natureza diferente dos levantados pelo André e pelo Sérgio, mas os seus argumentos podem ser facilmente incluídos dentro destes três passos.

Resolvemos o problema? ainda não, mas pelo menos temos uma discussão de argumentos!

(ps. dado o adiantado da hora, espero que tenho saído uma discussão coerente; se assim não for, nos próximos dias vamos afinando o texto)

 

 

Sobre Pedro Pita Barros

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa
Esta entrada foi publicada em Constituição da República, Orçamento. ligação permanente.

4 respostas a défice orçamental, dívida e Constituição da República Portuguesa

  1. Alguns comentários breves:

    1) Pedro, preferia que o teu argumento 1 fosse denominado “argumento da exogeneidade”.

    2) Como explico em http://10envolver.wordpress.com/2011/12/12/a-regra-da-faca-e-do-queijo/ a escolha do saldo estrutural como indicador orçamental não é mais que queijo (tem imensas fragilidades práticas, apesar de ser apelativo em termos conceptuais).

    3) http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/0304393283900491 (Lucas and Stoky 1983) é a referência clássica de onde se conclui que pode haver vantagens em incorrer em défices. Uma regra é importante para mostrar credibilidade (como sabemos), mas se for excessivamente rígida o resultado pode ser ainda pior. Exemplo: o que fazer em caso de uma catástrofe? Suspender a regra? Não seria melhor ter uma regra suficientemente flexível para comportar esses casos ab initio?

    4) Não deve ser na Constituição que se inscreve um limite quantitativo para o défice. Isso parece-me desaconselhado. Para isso existe a LEO (Lei de Enquadramento Orçamental).

    5) Aos que dizem que a implementação de uma maior restrição sobre o saldo orçamental corresponde a austeridade permanente, eu digo “Wake up and smell the coffee … this is the new normal!”.

    My 2 cents …
    Pedro

  2. E mais comentários e discussão do facebook do André Barata
    (fonte: http://www.facebook.com/Andre.Barata.Nascimento/posts/218211118253719?notif_t=mentions_comment)

    #1: Pergunto-me, antes de mais, se os direitos consagrados na Constituição estão a ser devidamente assegurados…. A constitucionalização dos limites da dívida não legitimará ainda mais o não cumprimento do direito ao trabalho, por exemplo?
    #2: Boa pergunta.
    #3: quando me libertar de outras amarras, continuo a discussão, lá para a tarde ou noite de hoje #4: Argumento 1. Ainda não percebi, depois de ouvir o argumento a Cavaco, porque é que decidir não gastar mais do que se ganha depende de factores externos.
    #2: imagine que no início do ano decide no seu orçamento familiar não gastar mais do que o que prevê ganhar esse ano. Suponha, em seguida, que no início do ano o seu carro avaria e verificando que não tem conserto se vê na necessidade de comprar um novo carro. Suponha que a sua previsão de ganhos nesse e nos anos vindouros depende crucialmente de dispor de um carro e que quanto mais cedo o adquirir mais cedo começará a recuperar o investimento feito. O mais razoável é, então, que reveja a sua decisão inicial e se disponha a gastar mais do que vai ganhar esse ano. Esperaria, todavia, que lhe chamassem gastador e que o castigassem de algum modo por ter revisto a decisão inicial? A constitucionalização o que faria é introduzir essa dimensão de censura – afinal trata-se de incorrer em uma inconstitucionalidade – “no matter” o que exceda a decisão, “no matter” a qualidade e o rigor da revisão da decisão. Uma constituição que propicie inconstitucionalidades virtuosas é teoricamente estranha.
    #4: Redondo #2, creio que todas as regras padecem do imprevisto mas tal não significa que não se adopte uma regra qualquer.
    #2: Agora, junte a este argumento o argumento da perpetuidade… Faz algum sentido impor, para todos os vindouros orçamentos familiares, não gastar mais do que ganha? Mesmo que nada aconteça ao seu carro, deixe-o ir até ao fim… um dia haverá que ter de investir num novo carro e gastar mais do que ganha, para bem da sua actividade. Mas o que esta constitucionalização propõe é que nunca se disponha a gastar mais do que ganha, independentemente de quaisquer considerações que possa fazer sobre maiores ganhos que obteria a prazo. Ou eu vejo muito mal ou vejo nisto tudo um absurdo que, se for constitucionalizado, apenas servirá para depois banalizar a degradação da constituição.
    #4: A Constituição prevê o direito ao trabalho e o direito à saúde tendencialmente gratuito. São, eles também, desideratos que as circunstâncias não têm permitido concretizar plenamente.
    #2: Mas por que não adoptar uma regra ao nível governamental – não basta pensarmos de 4 em 4 anos? Dantes as pessoas queixavam-se dos planos quinquenais soviéticos. Mas que me diz deste plano perpétuo!
    #4: O exemplo do carro não é muito útil. No caso prático enunciado aquele que, perante o imprevisto, tenha que comprar um novo carro (e não um carro novo) deverá garantir que as prestações mensais são suportáveis pelo seu orçamento familiar. Ou não?
    #2: É uma estranha forma de argumentar dizer: porque X é mal, então Y, que é mal, passa a ser bom.😛
    #2: Penso que não. Repare, o ponto que se quer ver na Constituição não é que as prestações sejam suportável pelo OE…. Isso seria discutirmos a falência do Estado. Aí, até acho que faz sentido vir na Constituição qualquer coisa como uma indicação de que as contas públicas devem permanecer equilibradas, etc…
    #4: A nossa Constituição está cheia de preceitos que são desideratos, projectos de futuro. Por que razão não poderemos nós também decidir que tencionamos não gastar mais do que ganhamos. É que gastar mais do que o que ganhamos, mesmo quando algo anormal nos sucede, só pode ser a excepção e nunca a regra.
    #2: Não é isso que fazemos nas nossas vidas… Há anos que gastamos mais do que ganhamos e, para compensar aqueles, há anos que ganhamos mais do que gastamos. Manter a liberdade de responsavel e rigorosamente decidir como planearemos os nossos orçamentos familiares é uma prova de maturidade e de projeto de vida. Comparando o que há a comparar, não penso que com o projeto coletivo que é a nossa existência como comunidade pública e como país seja diferente.
    #2: O cerne da questão é uma questão de supressão de liberdade.
    #4: As pessoas, pelo menos algumas, poupam em certos anos para poder gastar mais noutros. Mas nos países em que os políticos usam o dinheiro público para fazer obra, e vencer os adversários, tal não é o caso. O nosso Estado anda há dezenas de anos, a gastar sempre mais do que aufere. Os políticos que decidem gastar sabem que estão no poder a prazo e não se importam de deixar heranças difíceis. Apenas concordo que tais políticos também não se ralarão nada em incumprir a Costituição fazendo orçamentos com saldo 0,5% e acabando o ano com um défice de 7%. Por isso acho que a crítica mais correcta da inclusão do preceito na Costituição é a da inutilidade.
    #2: Juntando todos os argumentos a coisa não fica bem não… Obrigado pela troca de ideias.🙂
    #5: Se me é permitido… se o carro avaria, e não temos condições para um carro novo, procurem-se alternativas coincidentes com o dito orçamento – (coisa que muitos em Portugal não conseguiram fazer). Se sei que a longo prazo vou precisar de substituir o meu carro, com a devida antecedência começo a poupar para tal… No limite a própria teoria económica, por simplificação, e em determinados momentos usa a equação I=S (o investimento advém da poupança). Foram os maús hábitos de aceder sem limite à poupança de outros, a cobro das ditas situações excepcionais, que de 2007 a 2011 se aumentou a dívida pública em 57 mil milhões de euros… para carros novos talvez.

  3. Continuando a transposição dos comentários do facebook:
    #2: Muito bem vindo. Pois, eu concordo em grande parte consigo. Só não estou convencido que a constitucionalização do limite da dívida corrija os maus hábitos, por um lado, e também não me convenço facilmente de que funcionemos sempre (e que seja bom assim suceder em termos económicos) investindo apenas o que poupamos. O crédito não é um mal em sim, o uso das poupanças dos outros (que emprestam a crédito) também não é um mal em si. O problema está na forma irresponsável como se consome crédito e como se concede crédito.
    #5: ‎… e até na forma como nos posicionamos face ao pagamento (ou não) desse mesmo crédito (é uma ligeira nota de humor face a algumas declarações do dia)
    #5: Então estamos de acordo: Uso das poupanças, nossas ou dos outros sim, mas com contenção, bom senso, precaução e limites – face aos nossos hábitos históricos de endividamento pouco “saudáveis”. “ahhh mas ainda assim depois quebramos o limite!” – não estou certo que assim seja, mas se tal acontecer, que seja pelo menos a bem de ter de haver consensos, discussões e transparência nas análises e nas razões.

  4. Pingback: O limite constitucional: Finalidade versus interdição | No Reino da Dinamarca

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