O limite constitucional: Finalidade versus interdição

Além da filtragem atenta dos 8 argumentos que eu propusera aqui contra a inscrição na Constituição do limite de 0,5% ao défice estrutural, a que há que somar o argumento do Sérgio Manso Pinheiro, o último post do Pedro Pita Barros propôs uma metodologia em três passos para a discussão do tópico.

Num primeiro passo, haveria que discutir qual o papel da Constituição; num segundo passo, a exequibilidade de inscrever o limite de endividamento no texto constitucional; por fim, em terceiro lugar, a capacidade de monitorizar, e proceder a ajustamentos em uma norma que viesse a ser introduzida no texto da Constituição.

Concordo com esta metodologia, que tem o mérito de diferenciar uma sucessão de três etapas, com especifidades próprias, prevenindo assim o risco de sobreposição de níveis de discussão.

Guardando, portanto, esta metodologia, parece-me, contudo, que não esgota o objeto de discussão. Explico: parece-me que os três passos propostos pelo Pedro partem do pressuposto de que, fora considerações relativas à constitucionalização propriamente dita, a implementação da medida de limitação orçamental seria desejável, restando saber, seguindo a metodologia proposta, se 1) cabe à Constituição essa tarefa; 2) caso se pense que sim, como fazê-lo então, ou seja, se é possível encontrar uma formulação adequada para a norma constitucional; 3) caso se alcance um enunciado, que procedimentos de acompanhamento posterior e monitorização poderiam ser definidos para prover eficácia ao limite entretanto constitucionalizado. Naturalmente, está em jogo na discussão destas três etapas um debate que terá de ter por protagonistas centrais constitucionalistas.  Mas, e este é um grande “mas”, há duas discussões prévias que não podemos dispensar.

 1. Discussão económica prévia

Antes de se avançar para as questões relacionadas com a Constituição, interessará conhecer a resposta para uma questão económica: até que ponto podemos dar por adquirido que é melhor para a economia do país haver uma regra perene de limitação orçamental de endividamento (estrutural) a meio ponto percentual  do PIB?

O que está a ser perguntado não é se é preferível ter esta regra que limita o défice estrutural a 0,5% durante os próximos dois anos, ou mesmo até o final da legislatura. O que está a ser perguntado é se, abstraído o contexto atual, é preferível ter esta regra a não a ter. Naturalmente, uma resposta clara a esta pergunta terá importância para os constitucionalistas porque no espírito deles não estará com certeza a ideia de mudar a Constituição sempre que o clima económico mude.

Sabendo que as pessoas particulares e as empresas perseguem melhor os seus objetivos económicos sendo-lhes dada a possibilidade do recurso ao crédito, emprestando uns as poupanças que outros investirão, com vantagem para uns e outros, não encontro uma razão de princípio (ou seja fora de um contexto de endividamento excessivo, de risco de insolvência, incumprimento, etc.) para que, em termos conceptuais,  as coisas se passem de maneira diferente quando o agente económico não é um particular ou uma empresa, mas o Estado. É certo que a restrição ao défice estrutural só impede que o Estado exceda um certo limite de endividamento, mas estamos a falar de um valor tão próximo do zero, que, na verdade, torna a escolha pelo recurso ao crédito para financiar investimento público uma escolha a descartar. É isto bom do estrito ponto de vista da racionalidade económica? Não haverá contextos económicos em que seja demonstravelmente vantajoso para a economia o Estado assumir um défice  superior aos 0,5%? Não poderá acabar por beneficiar, por via da receita fiscal, de prestações menos pesadas no cômputo geral das suas contas? Não se concebe que o Estado, fazendo escolhas desta natureza, obtivesse vantagens, como sucederia com uma empresa?

É preciso ser claro: só uma resposta clara e inequivocamente negativa a estas perguntas me deixaria tranquilo de que estaria a levar algo com as características adequadas para ser, finalmente, debatido por constitucionalistas.

 2. Discussão política prévia

Mas, além desta questão económica, parte significativa da discussão teria ainda de passar pelo que esperamos da ação do Estado, através das suas políticas, e do seu papel no quadro mais geral das escolhas que caracterizam o património mobilizador da sociedade, o seu projeto coletivo. Ou seja, mesmo admitindo que a questão económica se resolvesse perfeitamente a contento da tese de que a restrição orçamental temporalmente indefinida fosse a opção ótima do ponto de vista da racionalidade económica, podemos conceber que o Estado enquanto comunidade a preterisse por uma opção apenas subótima desse ponto de vista, envolvendo mais riscos, mas mais realizadora do ponto de vista do desenvolvimento de um projeto coletivo da comunidade.

Por exemplo, os já de si exigentes critérios de convergência do Euro estabelecidos em Maastricht (obrigando a um limite máximo de 3% para o défice), e que poucas vezes foram cumpridos, proporcionavam, ainda assim, uma razoável margem de manobra aos Estados, que a presente proposta, de constitucionalização de um limite de 0,5% de défice, elimina.

Por outro lado, nem sequer é claro que as duas questões, económica e política, não estejam implicadas uma na outra. Por exemplo, é precisamente este tipo de problema que tem sido levantado, de forma cada vez mais insistente, a respeito da UE, onde uma certa perda de sentido de projeto coletivo europeu é associada às dificuldades em dar passos claros na resolução da atual crise. Não seria possível fazer um paralelo entre a inflexibilidade em alterar as regras do BCE para que passe a adquitir emissões de dívida dos Estados em dificuldades (ou melhor, dentro destes, os Estados que corrigissem os seus défices), como derradeira fonte de empréstimo, e a inflexibilidade que se pretende agora ver acolhida no texto constitucional de cada Estado? As questões são diferentes, mas o padrão de resposta é o mesmo, ou mais do mesmo: amputação de instrumentos que, no entanto, economias comparáveis às da UE preservam e utilizam.

 É importante notar que todas estas reflexões precedem o problema da constitucionalização do limite do défice estrutural. Serão suficientes para bloquear a ideia logo de raiz, poupando-nos à discussão que se faria seguindo a metodologia proposta pelo Pedro? Continuo persuadido que sim enquanto o que estiver em cima da mesa para discussão for a proposta de interditar o défice orçamental em mais de o,5%.

Mas há outras mundos além das ideias de Merkel e cia.

3. Finalidades: Um princípio de solução?

Tenho até ao momento, e nos posts anteriores, como aqui, apresentado argumentos contrários ao mérito, seja político seja económico, da proposta de uma limitação do défice orçamental. Mas, é possível mudar significativamente o enquadramento da questão, com benefício para a discussão do tema.

É importante introduzir na discussão a diferença entre, por um lado, estados de coisas, cuja verdade importa verificar, e finalidades a perseguir, que não são verdadeiras nem falsas, mas desejáveis ou não (segundo algum entendimento do que é socialmente justo) .

Ora, toda a reflexão anterior sobre o que chamei “discussão económica prévia” girou em torno de afirmações cuja verdade é disputável. Mas, será que quando nos propomos assumir uma regra perene de limite do défice estrutural nos devemos situar nesse plano de verificação de um estado de coisas que se interditou, ou, diversamente, devemos situar-nos no plano das finalidades a perseguir? Por exemplo, a gratuitidade progressiva da saúde e da educação, tal como está na Constituição, resulta obviamente de escolhas que em algum momento, bem ou mal, se considerou as mais justas, entre outras com que terão sido confrontadas, sendo por essa razão, perseguidas pelos poderes públicos, com maior ou menor sucesso.

Será possível pensar em termos semelhantes àqueles que acabo de indicar a propósito da gratuitidade progressiva do ensino e da saúde, no caso de uma norma constitucional que prescrevesse um limite do défice estrutural? Creio que sim, mas de maneira muito diferente da que tem sido discutida até aqui.

Admitindo como comunitariamente justa a finalidade X de que a geração presente não deve endividar as gerações futuras além do endividamento que receberam das gerações que a precederam, admitindo que este seja um direito que reconhecemos às gerações futuras, poderíamos formular um preceito geral Y de que os Estados não tenham, no lapso de uma geração (digamos 25 anos) um défice estrutural que comprometa a finalidade X (não sei dizer se faz sentido constitucionalizar um valor percentual de défice estrutural acumulado por referência ao PIB acumulado, mas estou convencido de que os economistas saberiam apresentar alguns bons candidatos para Y). Este alargamento temporal, conferiria ao Estado espaço de manobra para projetar e gerir o seu futuro de forma responsável, dando resposta satisfatória às discussões económica e política prévias, que formulei. Mas, mais do que isso, permitiria, desde já, lançar as bases para uma fundamentação de uma norma constitucional no valor da justiça intergeracional.

4. Recapitulação

Simplesmente, não é este tipo de constitucionalização, de uma finalidade a perseguir, que o governo e a chanceler Merkel desejam. A proposta em cima da mesa é a constitucionalização de uma interdição, expressa num valor numérico, limitada a ciclos anuais. Se submetermos esta proposta à metodologia em três passos que o Pedro formulou, não faltarão problemas para os constitucionalistas. Em primeiro lugar, até que ponto estaremos dispostos a utilizar a Constituição para estatuir interdições em matéria económica? Em segundo lugar, até que ponto segue o espírito da Constituição definir valores numéricos precisos (e intervalos de défice quase nulos)? É sequer “normal” que este tipo de especificação aconteça?  Em terceiro lugar, tratando-se de uma interdição, não seria indispensável fazê-la acompanhar de monitorização efectiva e de algum tipo de dispositivo sancionatório? Todas estas questões seriam muito importantes. Mas, independentemente das respostas que os constitucionalistas possam dar a estas questões, penso ter evidenciado haver razões de peso prévias  para julgar esta proposta governamental uma má ideia, tanto política como economicamente.

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Discussão dos argumentos anteriores

Apesar da extensão deste post, passo em revista os argumentos e a discussão dos argumentos feita pelo Pedro.

  1. Concluiu-se que o argumento da externalidade é mais bem designado como argumento da exogeneidade. Admito que para tudo, ou quase, o que esteja na Constituição, no campo económico, não é impossível imaginar um fator exógeno que varie e afete os objetivos constitucionais pretendidos. Mas quando fixamos um valor numérico – 0,5% – estamos claramente a potenciar uma recorrente inconstitucionalidade. Não sei se não exagero, mas creio que nunca na história da democracia portuguesa tivemos um défice que coubesse nos estreitos limites agora propostos como limites constitucionais. É um verdadeiro convite à inconstitucionalidade permanente.
  2. O argumento da temporalidade foi absorvido pela discussão económica prévia acima discutida.
  3. A desorçamentação na governação Sócrates aconteceu precisamente para respeitar, pelo menos formalmente, o limite dos 3% de défice face ao PIB acordados no âmbito  dos critérios de convergência do euro do Tratado de Maastricht. Se não for desorçamentações, será o recurso a um catálogo de exceções ou, se nada resultar, uma transgressão do limite legal, como descreve o Sérgio.
  4. Não me parece que o argumento da inutilidade/irrelevância seja afetado pelo contraexemplo apresentado. Este é, aliás, o ponto central da dialéctica deste eu post. O direito constitucional “Todos têm direito à proteção da saúde e o dever de a defender e promover” ou o direito ao emprego contam do lado do que chamei finalidades a perseguir, relativamente às quais importa não aferir a verdade, mas o valor e a realizabilidade. Já o mesmo não se poderia dizer da interdição de um défice estrutural até 0,5%, cuja obrigação, definida por um valor numérico, não é entendida como uma finalidade que nos orienta, mas como uma prescrição a cumprir anualmente e que deve portanto guarnecer-se com meios de verificação e de sanção. É como a diferença entre o direito ao emprego, que está na Constituição, e uma interdição de desemprego, que não está nem faz sentido que esteja na Constituição. Há aqui uma diferença qualitativa de facto. Ora, o que é preciso fazer, a respeito do limite à dívida, caso se queira introduzi-lo na Constituição, é dotá-lo de um caráter de finalidade a perseguir e não de prescrição de uma interdição obrigatória. Mas, o que se está a propor é exatamente o contrário, de forma errada penso.
  5. A discussão está incluída em 4.
  6. Parece-me que também a designação deste argumento deve mudar. Designa-lo-ia  “argumento da neutralidade face os modelos económicos“. Isto permite fazer uma precisão: não está realmente tanto em causa anular o pluralismo de modelos, como o privilégio de uns face a outros. Se fosse constitucionalizado o limite ao défice de 0,5%, qualquer défice admissível já estaria “colado” ao limite. Pergunto-me se o objetivo não será sobretudo retirar o Estado do mercado do crédito, reconfigurar o próprio pensamento sobre o que sejam as funções do Estado, designdamente enquanto actor económico.
  7. Argumento da descapacitação governativa. A objeção de que descapacitar ou controlar o poder dos governantes é precisamente uma das funções da Constituição consiste num bom ponto de facto. Na verdade, o argumento só funciona no plano da discussão política prévia, de que falei acima.
  8. Argumento da dupla penalização. Creio que o argumento continua a surtir a não ser que fosse dada uma formulação ao limite de défice estrutural como uma finalidade a perseguir, como proponho, e não de interdição verificável (com a respetiva sanção).
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Sobre André Barata

Filósofo, professor da Faculdade de Artes e Letras da Universidade da Beira Interior.
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